Hajónapló A hajónaplóban az általunk fontosnak tartott cikkekbõl, elemzésekbõl válogatunk. Az új médiakoncentráció-szabályozás elsõ vizsgája: az Axel Springer és a Ringier kiadói csoport meghiúsult összeolvadá Gálik Mihály, Vogl Artemon, Médiakutató, 2011 õsz, Részlet a tanulmányból A nagyközönség sokszínû tájékozódáshoz való joga konkrétan megjelenik a 2010 végén elfogadott új magyar médiatörvény, koncentrációt szabályozó rendelkezéseiben. A szándékkal egyet lehet érteni, de a jogalkotó talán maga sem volt tisztában vele, hogy kinyilvánított akaratának a jogalkalmazásba való átültetése milyen nehézségeket vet majd fel. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy gondosan kialakított módszertanok híján a sokszínû tájékozódás joga, mint döntési kritérium, nagyon is képlékeny, így óhatatlanul a szabályozói szubjektivizmus melegágya. A két nagy lapkiadó, az Axel Springer és a Ringier csoport hazai leányvállalatai összefonódási kérelmét elutasító Médiatanács szakhatósági állásfoglalásának ad hoc jellegû módszertana véleményünk szerint hibás, nem állja ki a tárgyszerû szakelemzés próbáját. Bevezetõ A 2010. évi tavaszi országgyûlési választások eredményeként, amint az köztudott, a gyõztes Fidesz–KDNP-pártszövetség a mandátumok 68 százalékával rendelkezik az országgyûlésben. Ez a többség lehetõvé tette és teszi, hogy a választás gyõztesei a maguk elképzelései szerint próbálják meg a média szabályozását is átalakítani, s ezzel a lehetõséggel az érintettek nem is haboztak élni. 2010 második felében a kormánypártok kicsit több mint kétharmados többségben lévõ képviselõi rendre megszavazták azokat a törvényeket, amelyekben az elképzeléseik megtestesülnek, és nyíltan szakítottak azzal a hagyománnyal, amely eddig a médiára vonatkozó törvénykezésben konszenzust keresett az ellenzékben lévõ parlamenti pártokkal. Írásunkban sem a mostani magyar törvényalkotás módjával, sem az új törvények részletes elemzésével/bemutatásával, sem az elõbbiek átfogó kritikájával nem kívánunk foglalkozni. Ezt a tanulmány terjedelmi korlátai sem tennék lehetõvé, de talán szükség sincs rá: jó okunk van ugyanis feltételezni, hogy a Médiakutató olvasótábora végigkövette azt a szakmai és politikai vitát, amely az új magyar médiaszabályozás kialakulását kísérte. Ugyanakkor tapasztalatunk szerint az új szabályok eddigi alkalmazására kevesebb figyelem jutott, pedig 2011 elsõ felében történt egy olyan szabályozói döntés – a Médiatanácsnak az Axel Springer és a Ringier vállalatai közötti összefonódást megtiltó szakhatósági állásfoglalása –, amely megítélésünk szerint kifejezetten nagy horderejûnek tekinthetõ. Ez a döntés – miért, miért nem, ebbe most ne menjünk bele – különösebb vihart nem kavart sem a szélesen vett tömegmédiában, sem a szakmai nyilvánosság fórumain. Mi, akik az elmúlt években rengeteg energiát áldoztunk a médiakoncentráció szabályozásának tanulmányozására, s publikációinkkal talán hozzá is tudtunk járulni ahhoz, hogy a tárgykörben az érdeklõdõk a relevánsnak számító médiakutatási eredmények jó részét megismerhessék,1 értelemszerûen kiemelt figyelemmel kísértük az Axel Springer csoport és a Ringier csoport összefonódási kérelmének elbírálását, amelynek – az új média-törvényhozás következményeként – a Gazdasági Versenyhivatal (GVH) mellett a Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság (NMHH) Médiatanácsa is részese lett. Mi több, mint hamarosan kiderült, a Médiatanácsé lett a fõszerep, s a nevezett testület – színházi hasonlattal élve – le is játszotta a színpadról a GVH Versenytanácsát! A drámai végkifejlet, a Médiatanács elutasító állásfoglalása átmenetileg pontot is tett az ügy végére, s ez volt az a pillanat, amely kivételes alkalmat nyújtott a kérdéskör kutatóinak: egy valóban nagy horderejû esetben alkalmazta a törvényt a szabályozó hatóság, s magától adódik a kérdés: hogyan? Tanulmányunkban erre keressük a választ. A médiakoncentráció szabályozásának indokai A normatív médiaelmélet ideáltipikus médiaszíntere jól körülírható jellemzõkkel bír. A médiatudományok élõ klasszikusa, Denis McQuail összefoglalásában az ilyen médiarendszerben sokszínû a kínálat, szabad a közlés, a nagyközönség tagjai számára elérhetõek a releváns közéleti információk és a kulturális értékek, a szereplõk felelõsen viselkednek, így támogatják a demokratikus politikai rendszert, tiszteletben tartják az emberi méltóságot és az alapvetõ szabadságjogokat, plurális a médiatulajdon (McQuail, 2003: 131). A valóságos médiaszínterek a demokráciákban is csak többé-kevésbé felelnek meg ennek a normatív képnek, ezért a közérdek érvényre juttatása érdekében a demokráciákban is kiépültek a média szabályozásának intézményei, amelyek az ágazatszabályozást mûködtetik. Ahogy a közkeletû mondás szerint a háború túl fontos dolog ahhoz, hogy csupán a tábornokokra bízzák, úgy a média is túl fontos társadalmi tényezõ/ágazat/alrendszer ahhoz, hogy „csak úgy magától” mûködjék. Igaz, a közérdekbõl gyakorolt médiaszabályozás összeegyeztetése az egyén, a közösségek és a sajtó (a média) szabadságával a jelenkori demokráciák egyik legkényesebb és legvitatottabb kérdése, s az egyes országokban kialakult médiarendszerek, s ezen belül a médiaszabályozás konkrét gyakorlata magán viseli az egyes demokráciák kialakulásának történelmi-kulturális lenyomatát (Hallin & Mancini, 2008). A modern demokráciákban a média színterének alapvetõ eleme a piac.  (Picard, [1998] 2011). Az általános versenyszabályozás éppen az ilyen hatások kivédésére, enyhítésére irányul, s ebben a médiaágazat sem kivétel, így a versenyszabályozás ismert eszköztárának alkalmazása a médiaszíntéren is kézenfekvõ. A média koncentrációja egyben ellentmond a normatív médiaelmélet követelményeinek is, hiszen a médiakoncentráció jelensége potenciális fenyegetés a médiakínálat sokszínûségére, aminek vizsgálata viszont már kívül esik a versenyszabályozás keretein, s így felvetõdik a külön, a sokszínûség érvényesítése érdekében alkalmazandó koncentráció szabályozása a médiában. Kézenfekvõ a gondolat, hogy a tulajdoni pluralizmus szabályozásán keresztül kíséreljük meg a tartalmi pluralizmus, vagy másképpen fogalmazva a médiakínálat sokszínûségének ösztönzését, s ennek a közpolitikai célnak a szolgálatába állítsuk a külön (ágazati) médiakoncentráció szabályozását.2 Akár osztjuk azt a nézetet, hogy szükség van ágazatspecifikus koncentrációszabályozásra a médiában, akár nem, tényként rögzíthetõ, hogy ilyen jelenleg (még?) a demokratikus jogállamok majd' mindegyikében megtalálható.3 Igaz, országonként a legkülönbözõbb formákban – mondhatni ahány ház, annyi szokás –, de akkor is ez a helyzet, amit számos körülmény magyaráz. Ezek közül a már említett történelmi és kulturális hagyományok mellett külön említést érdemel az infokommunikációs technológiáknak az elmúlt negyedszázadban végbement viharos gyorsaságú fejlõdése, amely már önmagában arra kényszeríti az egyes országokat, hogy újból és újból átgondolják az alkalmazott szabályozás intézményrendszerét, eszköztárát és módszereit (Collins & Murroni, 1996). A médiakoncentráció vizsgálatával foglalkozó széleskörû kutatások arra az immár mainstream következtetésre vezettek az ezredfordulót megelõzõen, hogy a média színtéren meg kell különböztetni a gazdasági értelemben vett piacot, valamint a médiatartalmak piacát (Iosifidis, [1997] 2011). Ez utóbbira számos elnevezést találunk – az „eszmék piaca”, a „politikai és kulturális értelemben vett piac”, a „vélemények piaca”, a „publicisztikai piac”, hogy csak az irodalomban legelterjedtebb változatokat, szóösszetételeket említsük –, de egyben közös a vélekedés: a médiakoncentráció külön szabályozásának ehhez a piachoz kell kapcsolódnia. Míg abban nagyjából közmegegyezés uralkodik, hogy az általános versenyszabályozás keretében miként mérjék a koncentrációt a gazdasági értelemben vett médiapiacokon, addig gyökeresen eltérõek azok a módszerek, amelyeket az egyes országokban alkalmaznak a médiakoncentráció külön, az eszmék piacához kötõdõ szabályozásában (CEC, 2007).4 Ennek alapvetõ oka, hogy a médiavállalatok nem csupán gazdasági szervezetek, hanem – akarva, akaratlanul – politikai és kulturális intézmények is. A médiakoncentráció külön szabályozása a magyar jogalkotásban: az elõzmények és a jelenlegi állapot Az 1990-es évek közepén kidolgozott és elfogadott médiatörvény (az 1996. évi I. tv. a rádiózásról és a televíziózásról, a továbbiakban Rttv.) médiakoncentrációra vonatkozó rendelkezései lényegében másfél évtizedig, A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi. CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.) hatályba lépéséig megmaradtak. Az egyetlen érdemi kivételt a 2007 nyarán elfogadott és hatályba lépett, A mûsorterjesztés és digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvény (Dtv.) kapcsolódó rendelkezései jelentették, de azok is csak kiegészítõ jellegûek voltak, hisz olyan platformokra (DVB-T és T-DAB, azaz a digitális földfelszíni televíziós és rádiós platformokra) vonatkoztak, amelyeknek a megindítása volt az elsõdleges médiapolitikai cél. A maga idejében az Rttv.-ben megjelenõ ágazati médiakoncentráció-szabályozás beleilleszkedett a demokráciák hasonló tárgyú jogszabályaiba, s voltak nála szigorúbb és megengedõbb szabályok is. Az Rttv. által lefektetett horizontálisintegráció-szabályozás legfontosabb jellemzõje, hogy az egy kézben lévõ mûsorszolgáltatási jogosultságokat korlátozta [86. § (5)]. Ez a szabály a terjesztési kapacitások szûkösségére vezethetõ vissza, s az 1990-es évek közepén a hazánkban rendelkezésre álló technológiai lehetõségek mellett az ilyen rendelkezések valóban szolgálhatták az elektronikus média kínálati sokszínûségének védelmét. Ebben az értelemben még egy olyan rendelkezés is úgymond „belefért” a médiatörvénybe, hogy földfelszíni mûsorszórással országos televízió szakosított mûsorszolgáltatóként nem mûködhet [8. § (4)].5 A vertikális integráció tilalmát szolgálta, hogy a szakosított mûsorszolgáltató kivételével az országos mûsorszolgáltatásra jogosult, illetve az abban befolyásoló részesedéssel rendelkezõ tulajdonos nem szerezhetett befolyásoló részesedést mûsorelosztást végzõ vállalkozásban [123. § (1)], illetve vezetékes mûsorelosztó hálózat útján végzett körzeti vagy helyi mûsorszolgáltatás esetén egy mûsorszolgáltató az általa használt rendszerben legfeljebb a magyarországi mûsorszolgáltatások elosztására szolgáló csatornái egyharmadának megfelelõ számú csatornát, de legalább egyet vehetett saját mûsorszolgáltatásra igénybe [124. § (3)]. A Dtv. ez utóbbi korlátozásokat is átírta, de erre itt nem térünk ki. Az átlós (a különbözõ iparágakon átívelõ) integráció korlátozásával az Rttv. a lapkiadók, a lapterjesztõk és a mûsorszolgáltatók kereszttulajdonlása elé állított akadályokat. A 125. és a 126. § szerint egy személynek, vállalkozásnak nem lehetett befolyásoló részesedése egyszerre egy országos terjesztésû napilapban vagy lapterjesztõ vállalkozásban és egy országos, mûsorszórással terjesztett mûsorszolgáltatóban, illetve mûsorelosztóban. Az országos terjesztésû hetilapokra is érvényes volt a korlátozás, de ott a mûsorelosztóban való befolyásoló részesedés tiltása nem szerepelt. Az általános versenyszabályozás keretén belül megvalósuló, valamint az ágazatspecifikus médiakoncentráció-szabályozás lehetséges ütközésének kezelésérõl a Rttv. egyértelmûen fogalmazott [127. § (1)]: „A tisztességtelen piaci magatartást tilalmáról szóló törvény [a versenytörvény] szerinti szervezeti egyesülés és meghatározó befolyásszerzés nem engedélyezhetõ, ha az e törvényben foglaltak sérelmével jár.” Az 1996 elején életbe lépett médiakoncentrációs szabályokat viszonylag hamar túlhaladta az idõ, hisz az Rttv. által lehetõvé tett liberalizáció eredményeként az ezredforduló utánra a magyarországi rádiózás és televíziózás is sokcsatornássá alakult, s ez már más szabályozást követelt meg. Mivel a médiára vonatkozó törvényeket az Alkotmány 61. § (4) rendelkezése szerint kétharmados többséggel hozhatta csak meg az országgyûlés, a kiélezõdõ belpolitikai feszültségek miatt a kormánypártok és az ellenzéki pártok közötti kompromisszumra egyre kevesebb esély mutatkozott. A 2007 végén az akkori kormánykoalíció Audiovizuális Média Kormánybiztossága által kidolgozott és közzétett Nemzeti Audiovizuális Médiastratégia (NAMS) jogalkotási koncepció már radikális változtatásokat vázolt fel a médiakoncentráció szabályozásában, de ezt nem követte jogalkotási munka, így minden maradt a régiben. Különös közjátékként 2008 végén és 2009 elején az akkori öt parlamenti párt (a két kormánypárt, az MSZP és az SZDSZ, valamint a három ellenzéki párt, a Fidesz, a KDNP és az MDF) médiapolitikusainak bábáskodásával született egy dokumentum, amely a Szakmai javaslat a médiaszolgáltatásokról szóló törvény egy lehetséges tervezetéhez (2008. november 4.) címet viselte. Ebben a médiakoncentráció szabályozása lényegében a NAMS-ban felvázolt radikális változásokat tartalmazta. A heves vitát kiváltó szakmai javaslatot még kétszer átdolgozták, de mire a harmadik változat 2009 februárjában megjelent, már lényegében odalett az a politikai egyetértés, amelyen alapult. Mindenesetre annyi ma már megállapítható, hogy a NAMS-ban és a szakmai javaslat(ok)ban leírt médiakoncentráció-szabályozás maradandó nyomot hagyott maga után, hisz az új országgyûlésben 2010. november 22-én benyújtott T/1747 sz. törvényjavaslat a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról médiakoncentrációs rendelkezései jócskán merítettek belõlük.6 Az új médiatörvénykezést megelõzõ alkotmánymódosítások során 2010. július 6-án az országgyûlés elfogadta a médiarendszerre rendelkezéseket tartalmazó új 61. §-t, s ebben már expressis verbis utalt a sokszínûség normatív követelményére: „61. § (2): A Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát és sokszínûségét.” A sokszínûség védelmét az Mttv.-ben rendelkezések sora támogatja, így a médiapiaci koncentráció megelõzésére vonatkozó általános szabályokban is ott található, mindjárt az elején, hogy: „67. § A lineáris médiaszolgáltatást nyújtó médiaszolgáltatók piaci koncentrációja a sokszínû médiapiac fenntartása, valamint a tájékoztatási monopólium létrejöttének megakadályozása céljából e törvény keretei között korlátozható.” Sem most, sem a továbbiakban nem foglalkozunk azzal, hogy a jogalkotó miért tartja még ma is szükségesnek külön említeni a „tájékoztatási monopólium létrejöttének megakadályozása” követelményét, ez ugyanis egy demokráciában a mai infokommunikációs technológiai környezetben amúgy sem alakulhat ki. Így maradunk annál, hogy a köznyelvben rádiózásként és televíziózásként ismert lineáris médiaszolgáltatásokra vonatkozó elõírás legitimációs alapja a sokszínû médiapiac fenntartásának követelménye. A választott szabályozási megoldást az Mttv. 68. §-a tartalmazza, küszöbértékeket szabva meg a lineáris médiaszolgáltatók által elért közönségarányokra (rádió és televízió esetében külön-külön 35 százalék, együtt 40 százalék), amelyek felett már új médiaszolgáltatást nem indíthatnak, illetve más ilyen vállalkozásban részesedést nem szerezhetnek (a konkrét rendelkezések részletezésétõl eltekintünk). A hatósági vagy mûsorszolgáltatási szerzõdés alapján végzett analóg lineáris rádiós mûsorszolgáltatásban lényegében fennmaradtak az Rttv.-ben lefektetett, a szolgáltatások számán alapuló koncentrációs korlátok is (Mttv. 71. §). Fontos eleme a szabályozásnak, hogy a médiakoncentráció megelõzésére szolgáló eljárási szabályok a Médiatanácsot jelölik ki, hogy hatósági eljárásban ellenõrizze a rendelkezések betartását. A lapkiadók és a médiaszolgáltatók közötti tulajdonosi összefonódást (átlós integráció) közvetlenül nem korlátozza az Mttv., s ez kardinális változás a korábbi szabályozáshoz képest. A médiapiac sokszínûségét e tekintetben az a kvalitatív rendelkezés hivatott védeni, amely kimondja, hogy a médiavállalatok összefonódását érintõ kérelmek vizsgálata során a Gazdasági Versenyhivatal köteles a Médiatanács állásfoglalását beszerezni [171. § (1)]. Ugyanakkor a szakhatósági hozzájárulást nem lehet megtagadni – a 68. § (2) szerinti esetet kivéve –, ha a független véleményforrások összefonódás utáni szintje is biztosítja a sokszínû tájékozódás jogának érvényesülését a médiatartalom-szolgáltatás releváns piacán [171. § (2)]. A szóban forgó kvalitatív rendelkezés egyúttal kiszélesíti a vizsgált esetek körét is, hisz például a lapkiadók egymás közti összefonódását az Rttv. nem szabályozta, viszont az Mttv. már ezekre is kiterjed. Az Mttv. médiakoncentrációs szabályairól nemzetközi összehasonlításban lényegében ugyanazt tudjuk megállapítani, mint a korábbi médiatörvény megfelelõ részérõl: ahogy a maga idejében az Rttv.-ben megjelenõ ágazati médiakoncentráció-szabályozás illeszkedett a demokráciák hasonló tárgyú jogszabályai közé, úgy az Mttv. sem lóg ki ebben a tekintetben a sorból. A közönségarányon alapuló médiakoncentráció-korlátozás éppen úgy fellelhetõ számos külföldi médiatörvényben, mint az a rendelkezés, hogy az egyébként versenyhatósági engedélyhez kötött médiavállalati összefonódások esetében a versenyjogi szempontú vizsgálatot megelõzi egy médiajogi. Az átlós integráció szigorú, médiajogi alapú korlátozása másutt is sokat enyhült, sok országban meg is szûnt. A médiavállalatok összefonódása versenyjogi engedélyezésének tehát szükséges, de nem elégséges feltétele, hogy a médiajogi vizsgálatot végzõ személy/szervezet ne gördítsen elé akadályt. Ezt a de facto vétójogot gyakorolhatja akár egy erre felhatalmazott miniszter (brit példa), akár egy külön szervezet (német példa), akár maga a konvergált nemzeti média- és hírközlési szabályozó hatóság (amerikai példa). A médiajogi vizsgálat módszertanáról is jobbára hallgatnak a törvények, mint ahogy az Mttv. sem mond róla semmit, s azt többé-kevésbé rábízzák a vizsgálatot folytatókra, ami egyáltalán nem problémamentes, hisz a jogalkalmazásra bízza olyan fajsúlyos kérdések eldöntését is, amelyekben jobb lenne egy elõre rögzített módszertan szerint dönteni. Az, hogy ez többnyire mégsincs így, jól mutatja mind a módszertani nehézségeket, mind a szabályozás erõs átpolitizáltságát. A tanulmány teljes szövege a Médiakutató oldalán olvasható. Gálik Mihály - Vogl Artemon Az új médiakoncentráció-szabályozás elsõ vizsgája: az Axel Springer és a Ringier kiadói csoport meghiúsult összeolvadása a magyar piacon., Médiakutató, 2011 õsz.